De rekenkamer als feedbackinstrument — en waarom dat niet genoeg is

Etienne Lemmens, bestuurssecretaris VvR

Een doel van de rekenkamer is om het zelfcorrigerend vermogen van de decentrale democratie te ondersteunen. Een onafhankelijk orgaan dat de raad voorziet van informatie die de raad niet uit de reguliere kanalen ontvangt, zodat de raad evidence informed kan bijsturen. In systeemtermen: een feedbackloop. Het signaal (het onderzoek) bereikt de ontvanger (de raad), die een eventuele afwijking corrigeert (bijsturing van beleid). Zo zou het moeten werken.

In de praktijk is die loop op minstens drie plaatsen gebroken.

De rekenkamer levert een signaal dat de ontvanger maar moeizaam blijkt te verwerken. Raadsleden zijn deeltijdpolitici die honderden pagina’s beleidsstukken per jaar ontvangen. Een rekenkamerrapport concurreert om aandacht met de begrotingsbehandeling en de vergadering over het parkeerbeleid. De meta-analyses van de VvR laten zien dat rekenkamers veelal tot dezelfde bevindingen komen: doelstellingen zijn niet meetbaar, monitoring ontbreekt, de informatievoorziening aan de raad is onvoldoende. Dat die bevindingen na twintig jaar rekenkameronderzoek nog vaak dezelfde zijn, is het sterkste bewijs dat het signaal van de rekenkamer door de geadresseerde niet goed wordt verwerkt. Rekenkamers zouden eens serieus moeten nagaan of het zinvol/effectief is dat soort aanbevelingen te blijven genereren.

Daarnaast kan de gemeente vaak niet handelen, zelfs als het signaal door de raad kan worden verwerkt. Steeds meer taken worden uitgevoerd via gemeenschappelijke regelingen en regionale samenwerkingsverbanden waar een enkele gemeenteraad nauwelijks greep op heeft. De decentralisaties hebben gemeenten verantwoordelijk gemaakt voor jeugdhulp, Wmo en participatie, maar de sturingsmogelijkheden zijn beperkt door regionale contracten en wettelijke kaders. Een raad die van de rekenkamer hoort dat de kosten voor de jeugdhulp uit de hand lopen, weet dat heus al wel, maar kan er binnen de bestaande structuur simpelweg weinig aan veranderen. De feedbackloop levert een signaal zonder handelingsperspectief.

Tot slot, de rekenkamer koppelt in principe alleen terug naar de raad, terwijl de oorzaken van de problemen vaak buiten het bereik van de raad liggen. Als twintig rekenkamers constateren dat de informatievoorziening over de jeugdhulp structureel tekortschiet, is dat geen lokaal bestuursprobleem maar een systeemfout in de decentralisatie. Die boodschap hoort niet bij de gemeenteraad van een willekeurige gemeente te komen, maar bij de wetgever. De rekenkamer rapporteert aan de raad, de raad stuurt het college aan, en de cirkel sluit zich, maar in dit geval op het verkeerde niveau.

De rekenkamer is niet overbodig. Ze is met het onderzoeksrecht van de raad (art 155a van de gemeentewet) een van de twee onafhankelijke onderzoeksinstrumenten die de raad heeft. Maar ze is ontworpen voor een bestuursmodel waarin de gemeente zelfstandig beleid maakt, uitvoert en evalueert. Dat model bestaat nauwelijks meer. De werkelijkheid is een stelsel van vervlochten bestuurslagen waarin de oorzaken van lokale problemen zelden lokaal zijn en de oplossingen vaak niet binnen het bereik van de individuele raad liggen.

De consequentie is dat de rekenkamer niet alleen een feedbackinstrument voor de raad moet zijn, maar ook voor het stelsel als geheel. Zo kan de decentrale rekenkamer de kanarie in de kolenmijn zijn voor de degenen die systeemverantwoordelijk zijn, zoals ministeries en landelijke toezichthouders. Dat vereist een systematische aggregatie van bevindingen naar het niveau waarop ze relevant zijn. En laat de meta-analyse van de Vereniging daar een instrument bij uitstek voor zijn. Als een meta-analyse laat zien dat een probleem systemisch is, moet die conclusie de wetgever bereiken. En het vereist de bereidheid om te benoemen wanneer de feedbackloop op decentraal niveau structureel niet functioneert, inclusief de misschien ongemakkelijke conclusie dat het probleem niet bij het college of de uitvoering ligt maar bij het stelsel dat een raad in een positie zet waarin deze niet kan bijsturen. Of anders gezegd bij een stelsel dat correctie institutioneel onmogelijk maakt.

Trouwens, een feedbackinstrument als de rekenkamer dat niet mag zeggen dat de feedbackloop is gebroken, is zelf een gebroken feedbackloop.