Inleiding
Gemeentelijke en provinciale rekenkamers1 functioneren ten dienste van het bestuur, gemeenteraden en provinciale staten. Ze staan, meer nog dan de griffies, buiten de organisatie. Dit betekent echter niet dat de rekenkamer zich afzijdig moet houden van de ambtelijke organisatie en geen oordeel mag hebben over de checks and balances daarin. In deze blog wordt gesteld dat de rekenkamer goed moet nadenken hoe ze zich verhoudt tot die organisatie en hoe ze ermee samenwerkt in een proces van wederzijdse afstemming en met respect voor de verschillende rollen. Om dit te kunnen doen heeft de rekenkamer algemene kennis nodig van dit soort organisaties en is het nodig om die te vertalen naar de eigen praktijk: hoe werkt het in onze gemeente of provincie. Want er is weinig standaard. Deze blog wil daarvoor een handreiking doen.
Kerntaak rekenkamer
De hoofdtaak van de rekenkamer is het doen van onderzoek naar het gevoerde bestuur, waarbij hoofdthema’s zijn of dat besturen doeltreffend, doelmatig en rechtmatig wordt gedaan. Kijken we naar de missie/visie documenten van rekenkamers dan zien we daar dan ook vaak als opgave: het bijdragen aan de bestuurskracht van de gemeente of provincie. Bestuurskracht gaat over de wijze van vormgeving van beleid en uitvoering en de controle daarop met inachtneming van de risico’s. Het onderzoeken van het gevoerde bestuur betreft natuurlijk primair het themagewijs evalueren van beleid en uitvoering. Maar dit heeft alleen zin als de rekenkamer ook na is gegaan, hoe de organisatie is ingericht en uitgelijnd om te sturen op het bereiken van die beleidsdoelen. Welke maatregelen zijn door het bestuur genomen om te zorgen dat de organisatie gezond blijft en worden de risico’s die het behalen van beleidsdoelen in de weg staan onderkend? Hierbij raakt de kerntaak van de rekenkamer het functioneren van de interne organisatie.
Verantwoordelijkheid/scope rekenkamer
Een lokale rekenkamer heeft niet dezelfde verantwoordelijkheden, positie, middelen en bevoegdheden als de Algemene Rekenkamer. De lokale rekenkamer is met name thematisch gericht en kan geen verantwoordelijkheid dragen voor het in control zijn op de rechtmatigheid, de risico’s en de bedrijfsvoering van het bestuur. Zij is ook geen toezichthoudend orgaan, dat is de raad zelf.2
De rekenkamer draagt wel zoveel mogelijk bij aan bestuurskracht. Zonder een grotere verantwoordelijkheid te suggereren is het daarbij van belang dat zij nagaat hoe de organisatie is ingericht. De rekenkamer moet er op ingesteld zijn om het gemeentelijk systeem van in control zijn te doorgronden. Op basis daarvan kan de rekenkamer zelf bepalen hoe zij zich tot de verschillende spelers verhoudt, kan zij positie kiezen, meer gefundeerd onderzoeksprioriteiten stellen en afwegen welke activiteiten zij verricht binnen het control systeem.
Inrichtingsvereisten interne organisatie
De Gemeentewet en daarvan afgeleide regelgeving kent geen voorgeschreven inrichting voor de interne organisatie. Alleen de functies van gemeentesecretaris en griffier worden ambtelijk benoemd en geduid. Voor een rekenkamer relevante functies zoals een concerncontroller, een hoofd audit of een beleidscontroller3 komen namelijk niet standaard bij gemeenten voor en als de functies wel aanwezig zijn, zegt de benaming nog weinig over de werkelijke inhoud en positionering van die functies. Hetzelfde geldt voor systemen en maatregelen die een gemeente treft om in control te zijn; er is een enorme diversiteit in ambitie en aanpak met betrekking tot bedrijfsdoorlichtingen, risico-management en audit. Als die functies er wel zijn, wil dat nog niet zeggen dat de organisatie in control is, want uiteindelijk bepaalt het senior-management en in mindere mate toch veelal het college wat er met de instrumenten en de resultaten van doorlichtingen wordt gedaan. Integraal management is in de meeste gemeenten toch wel hèt standaardprincipe voor besturing en beheersing.
De inrichting om in control te zijn bij een gemeente of provincie is derhalve maatwerk en ook wel kwetsbaar in tijden van bezuinigingen of bestuurlijke heroverweging. Een corporate governance code zoals veel branches in de not-for-profit-sector die kennen, ontbreekt in de sectoren gemeenten en provincies. Dat betekent dat functies die zorgen voor het in control zijn en die min of meer onafhankelijk kunnen signaleren niet standaard aanwezig zijn. Gelet op het leerstuk van het decentraal overheidsbestuur met lokale autonomie valt niet te verwachten dat dit gaat veranderen.
Artikel 212 Gemeentewet
De raad heeft ten aanzien van de inrichting van de organisatie een kaderstellende rol (en uiteraard de controletaak op de handhaving). Deze kaderstellende rol krijgt idealiter vorm en inhoud bij de meningsvorming rond de opstelling van de verordeningen die het financieel beleid en beheer, de controle en de onderzoeksfunctie regelen. Dit zijn de artikelen 212, 213 en 213a van de Gemeentewet:
De artikelen 213 en 213a zijn in een wiki belicht. Hier bespreken wij artikel 212, de zogenaamde financiële verordening. In artikel 212 wordt bepaald:
De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiele organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.
Deze tekst is tamelijk financieel gericht. Toch gaat het hier niet louter om financiën maar om de inrichting van de organisatie die waarborgen moet bieden dat er rechtmatig wordt gehandeld, verantwoording kan worden afgelegd en controle mogelijk is. Hiervoor is nodig dat de organisatie aan een aantal randvoorwaarden voldoet. Welke zijn dat? De artikelen 24 (financiële organisatie) en 25 (interne controle) van de modelverordening 212 gaan hier nader op in. De zorgplicht voor een helder ingerichte organisatie en het doen verrichten van interne controle is belegd bij het college. In het oude model was het verplicht de inrichting in een organisatiebesluit vast te leggen en ter informatie te delen met de raad. Hoewel dit nu niet langer verplicht is, zal in de regel een organisatiebesluit worden opgesteld en met de raad, minimaal de auditcomissie, worden gedeeld. In het organisatiebesluit worden doorgaans de verantwoordelijkheden van portefeuillehouders, gemeentesecretaris/algemeen directeur, eenheidsmanagers (of directeuren) en hoofden van stafafdelingen (zoals een concerncontroller) geregeld.
Contactpersonen
De griffier en de ambtenaren van de griffie zijn de direct voor de hand liggende contactpersonen want zij leveren de ondersteuning voor de raad en de rekenkamer. In sommige gevallen is ook vanuit de organisatie van het college in ondersteuning voorzien, bijvoorbeeld vanuit een concerncontroller, die zich bezig houdt met onderzoek en advies naar het in control zijn van de organisatie en die relatief onafhankelijk in de organisatie staat. Veel gemeenten kennen een dergelijke functie, maar de invulling is overal anders.
Op basis van bestudering van de verordeningen en onderliggende uitwerkingen zoals het organisatiebesluit (vaak standaard aanwezig) en een control- en/of auditstatuut (niet standaard aanwezig) een statuut voor de controller en het reglement van de auditcommissie en een onderzoeksprogramma (213 a GW) kan de rekenkamer via een aantal korte gesprekken duidelijkheid verkrijgen over de wijze waarop de gemeente omgaat met het thema in control en het risico-management. De te zetten werkstappen betreffen:
Werkstappen
Gesprek met accountant op basis van de management-letter, of board-letter voor de raad, de brief waarin de accountant ingaat op de interne beheersing. Gesprek met functionarissen en eventueel collegeleden verantwoordelijk voor:
- Beleidscoördinatie/beleidscontrol (laatste komt niet vaak voor…)
- Concerncontrol
- Audit – Secretariaat auditcommissie
- Periodieke doorlichting (doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid/bedrijfsvoering)
- Risicomanagement, reikwijdte, systeem, processen, vastlegging
- Integriteitsbeleid/-uitvoering
- Interbestuurlijk (horizontaal) toezicht
- Eventueel indien men dieper wil graven, ander systeembeleid, zoals HRM-beleid, subsidiebeleid, inkoop- en aanbestedingsbeleid en beleid ten aanzien van verbonden partijen.
Normaal is dat alle hierboven genoemde functies worden neergelegd bij een portefeuillehouder financiën. Als er stevig over nagedacht is wordt soms ook een portefeuille HRM erbij getrokken, veelal de verantwoordelijkheid van de burgemeester of de commissaris. Maar bijna standaard liggen de systeemrollen bij de wethouder financiën. Hoe dit uitpakt is lokaal gebonden en afhankelijk van de politieke visie en sturing van die wethouder en het college als geheel. De portefeuille wordt vaak gecombineerd met vakinhoudelijke portefeuilles. Dit is een risico (belangenvermenging). Colleges nemen hier doorgaans geen extra checks voor in acht.
Conclusies
Om zijn positie te bepalen in het interne krachtenveld is het van belang dat de rekenkamer minimaal in de opstartfase maar periodiek herhalend zich een beeld vormt van de opzet en het functioneren van de interne organisatie. Dit is niet alleen van belang voor het risicomanagement maar ook voor een adequate op maatschappelijke effecten en concrete resultaten gerichte planning & controlcyclus. De rekenkamer kan op basis van dit beeld bepalen welke functionarissen en welke afstemoverleggen zij periodiek wenst bij te wonen.
Door middel van het risicomanagementrapportagesysteem kan de rekenkamer zicht houden op majeure risico’s. Deze zijn input voor het onderzoeksprogramma (groslijst). Voordat een onderwerp wordt geselecteerd verdient het aanbeveling eerst te kijken of dit al in de interne onderzoeksprogrammering is meegenomen en zo ja met welke probleemstelling. Idealiter worden onderzoeksresultaten en plannen afgestemd in de auditcommissie. Hierin dient de rekenkamer vertegenwoordigd te zijn.
Noten
1. Met “rekenkamers” wordt in de tekst de rekenkamercommissie en -functie mede bedoeld. De uitwerking in deze wiki is op gemeenten gericht maar voor provinciale rekenkamers geldt hetzelfde.
2. De meningen verschillen of de controlerende taak van de raad samenvalt met het optreden als toezichthouder. Of is toezicht veel meer dan controle. Dit vereist een afzonderlijke bespreking.
3. Een beleidscontroller is een functie die mede zorg draagt dat beleidsvoorstellen passen in het programmatisch kader en de P & C – cyclus, zorgvuldig en met inachtneming van risico’s tot stand komen en haalbaar zijn qua uitvoering. De functie kan door een controller worden ingevoerd maar ook door een directiesecretaris of een strategisch adviseur in de bestuurlijke staf.
Frank Galesloot (bedrijfseconoom. registeraccountant en auditor) is sinds 2006 in de wereld van de gemeentelijke rekenkamers actief, met name in Hoogeveen, Heerenveen, Enschede en Almelo. Onlangs sloot hij zijn loopbaan als vaste concerncontroller af. Hij heeft nu een zzp praktijk voor onderzoek en advies, zie www.galesloot.org of LinkedIn. Blog versie 1.0 opgesteld in juni 2018.